ISSN 1505-6058

NR 29 GRUDZIEŃ 2005 R.

CENA 1 ZŁ

 





Unia Europejska

POLITYKA SPÓJNOŚCI A ROZWÓJ REGIONÓW

Źródło i cele polityki spójności

Rozwój procesów integracyjnych we Wspólnocie sprzyjał równocześnie i potęgował pogłębianie jej różnic w poziomie rozwoju gospodarczego poszczególnych państw członkowskich, jak i ich regionów. Uwidoczniało się to nie tylko w wysokości PKB na jednego mieszkańca i poziomie bezrobocia, ale także w takich czynnikach prorozwojowych, jak: infrastruktura techniczna, komunikacyjno-transportowa inwestycji, zasoby kapitałowe, poziom i jakość wykształcenia, struktura zatrudnienia, dochody i poziom życia mieszkańców.

Pogłębiające się różnice stały się bardzo istotnym czynnikiem zagrażającym kontynuacji efektywnego rozwoju procesów integracyjnych, stąd też w latach osiemdziesiątych, przy kolejnym rozszerzeniu UE (o Hiszpanię i Portugalię) problem ten uwzględniono, co znalazło też wyraz w Jednolitym Akcie Europejskim (JAE)[1]. Zapewnienie zrównoważonego postępu ekonomicznego i społecznego znalazło się w zapisach Traktatu z Maastricht jako jedno z głównych założeń tworzącej się Unii Europejskiej. Traktat ten zapewnił także powołanie Funduszu Spójności (Cohesion Fund), który uzupełnił instrumentarium polityki strukturalnej[2].

Celem polityki spójności jest wspieranie wszechstronnego i harmonijnego rozwoju w UE, a zwłaszcza zmniejszanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego między bogatymi i najbiedniejszymi regionami w Unii. Głównymi instrumentami w realizacji tego celu są:

  • Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR),

  • Europejski Fundusz Społeczny (EFS),

  • Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej,

  • Jednolity Instrument Finansowania Rybołówstwa,

  • Fundusz Spójności, współfinansujący inwestycje w dziedzinach transportu i ochrony środowiska.

Polityka spójności znalazła swój wyraz w politykach wspólnotowych, w tym głównie w obszarze zatrudnienia, konkurencji, ochrony środowiska, transportu, energii, badań i rozwoju, przedsiębiorczości oraz Wspólnej Polityce Rolnej, a także Unii Gospodarczej i Walutowej[3].

Rozszerzenie UE w sposób znaczący zmieniło dotychczasowy podział na najzamożniejsze i najbiedniejsze kraje członkowskie UE. Biorąc za punkt odniesienia kryterium zamożności, można podzielić kraje członkowskie (UE25) nie jak dotychczas na dwie, ale na trzy zasadnicze grupy:

  • grupę krajów najzamożniejszych, których PKB per capita kształtuje się powyżej średniej unijnej (UE25): Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania, Włochy;

  • grupę krajów, których średnia wartość PKB per capita wynosi ok. 80% średniej unijnej: Grecja, Hiszpania i Portugalia oraz Cypr, Czechy, Malta i Słowenia;

  • grupę krajów, których średnia wartość PKB per capita kształtuje się na poziomie ok.40% średniej unijnej (Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja i Węgry).

Rozszerzenie UE o 10 krajów spowodowało dwukrotne zwiększenie różnicy w poziomie PKB per capita między grupą najzamożniejszych i najbiedniejszych regionów Unii. Wg Komisji Europejskiej średnia wartość PKB per capita 10% najzamożniejszych regionów jest ok. 5 razy większy niż średnia wartość PKB per capita 10% najuboższych regionów w rozszerzonej UE. Natomiast ocenia się, że per capita 25% najzamożniejszych regionów jest ok. 3 razy większy niż średni wskaźnik PKB per capita 25% najuboższych regionów w rozszerzonej UE[4].

Według Komisji Europejskiej, zniwelowanie tak widocznych różnic w poziomie PKB per capita między najbogatszymi a najbiedniejszymi regionami w UE wymagać będzie bardzo długiego przedziału czasu, określanego na co najmniej dwa pokolenia. W gronie 10% najbiedniejszych regionów UE znajdują się wszystkie regiony wschodniej Polski, w tym województwo lubelskie (ostatnia pozycja) oraz podkarpackie[5].

W III raporcie nt. spójności społecznej i gospodarczej UE z 2004 r. Komisja Europejska potwierdziła, że polityka spójności jest jednym z głównych filarów integracji europejskiej oraz drogą do wyrównywania różnic w poziomie rozwoju gospodarczego i społecznego miedzy regionami Wspólnoty. Stąd też wstępnie zaakceptowano propozycję, aby budżet polityki spójności został utworzony na wysokim poziomie stanowiąc ok. 0,41% PKB Wspólnoty (obecnie 0,34% PKB 15 państw tzw. starej Unii) a razem ze środkami z działań nakierowanych na obszary wiejskie, rolnictwo, rybołówstwo, budżet ten może wynieść 0,46% PKB Wspólnoty. Jest to realizacja priorytetu Komisji wobec nowych wyzwań wynikających z rozszerzenia[6].

Polityka Spójności w perspektywie programowania 2007-2013

Dyskusja na temat zakresu i przyszłego kształtu polityki spójności Unii Europejskiej na lata 2007-2013 rozpoczęła się w 2001 r., tj. z chwilą opublikowania "II Raportu Komisji Europejskiej" nt. spójności społecznej i gospodarczej. Dokument "Polityka spójności wspierająca wzrost gospodarczy i zatrudnienie: Strategiczne Wytyczne Wspólnoty"[7] został zaprezentowany przez Komisję Europejską w lipcu 2005 roku, razem ze "Strategicznymi Wytycznymi Wspólnoty Rozwoju Obszarów Wiejskich" Jak wynika z tych dokumentów, na lata 2007-2013 Komisja przyjęła trzy główne (priorytety) kierunki wydatków z funduszy unijnych. Zostały one zdefiniowane następująco:

Pierwszy - uczynienie Europy i jej regionów bardziej atrakcyjnych oraz przyjaznych do inwestowania oraz pracy, głównie poprzez: -rozbudowę i poprawę infrastruktury transportowo-komunikacyjnej,
- wzmocnienie synergii powiązań ochrony środowiska ze wzrostem gospodarczym, - intensyfikację wykorzystania przez Europę potencjału tradycyjnych źródeł energii.

Drugi - rozwój wiedzy i innowacyjności dla wzrostu gospodarczego, poprzez: - zwiększenie inwestowania w badania i rozwój, - promowanie przedsiębiorczości i wspieranie innowacji, - promowanie i upowszechnianie społeczeństwa informacyjnego, - poprawę dostępu do finansowania.

Trzeci - zwiększenie liczby lepszych miejsc pracy poprzez: - utrzymanie wysokiego poziomu aktywności zawodowej, ulepszenie systemów zabezpieczenia społecznego oraz zaangażowanie większej liczby osób w aktywną działalność zawodową, - uelastycznienie rynków pracy, poprawę zdolności adaptacyjnych pracowników oraz przedsiębiorstw, - zwiększenie inwestowania w zasoby i kapitał ludzki (poprawa sprawności edukacji i zdobywanie kwalifikacji), - modernizowanie administrowania i zarządzania.

Polityka spójności w perspektywie roku 2013 zakłada poszerzenie jej terytorialnego jej wymiaru. Realizacja tego założenia będzie zapewniana m.in. poprzez wiekszy wkład miast w rozwój gospodarczy i tworzenie tam miejsc pracy, stymulowanie i wspieranie dywersyfikacji gospodarczej na wsi, a także zwiększenie znaczenia i wspierania współpracy:

  • przygranicznej, - ponadnarodowej,

  • międzyregionalnej[8].

Komisja Europejska zaprojektowała koncentracje działań na trzech nowych celach ściśle powiązanych ze strategią lizbońską. W wyniku tych modyfikacji w zakresie polityki spójności sformułowano następujące 3 cele:

Cel 1 - Konwergencja.

Jest zorientowany na obszary o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego. Priorytetem jest wzrost gospodarczy i tworzenie nowych miejsc pracy. Głównym kryterium wyboru obszaru beneficjentów pozostaje PKB na mieszkańca nie przekraczające 75% średniej UE w regionach poziomu NUTS II (województwo w Polsce).

Cel 2 - Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie.

Głównym zadaniem celu 2 jest umożliwienie realizacji strategii lizbońskiej[9]. Bardzo istotną zmianą jest przesunięcie aktywności z restrukturyzacji regionalnej na konkurencyjność regionalną oraz że jego beneficjentami mogą być wszystkie regiony UE, a nie tylko regiony problemowe i zapóźnione.

Cel 3 - Europejska współpraca terytorialna.

Jest to nowy cel i dotyczy także współpracy transgranicznej, ponadnarodowej i międzyregionalnej[10]. Komisja Europejska uznała, że jest to obszar pomocy o bardzo wysokiej wartości dodanej, stąd należy włączyć go w główny nurt finansowania w tzw. Mainstreaming.

Zakłada się alokację 78% środków polityki spójności na cel 1, 18% na działania celu 2, a pozostałe 4% na realizację działań celu 3. Należy także zwrócić uwagę, na fakt, że w latach 2007-2013 polityka spójności finansowana będzie jedynie z dwóch instrumentów strukturalnych, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Europejskiego Funduszu Społecznego wspieranego Funduszem Spójności.

Dla poprawy koordynacji działań w ramach polityki spójności zakłada się rezygnację z kontynuacji Inicjatyw Wspólnotowych. Skutkiem tych decyzji będzie przejęcie bardzo ważnej dla regionów przygranicznych Inicjatyw INTERREG przez nowy Cel 3.

Wybrane zasady i elementy wdrażania

Decydujące znaczenie dla skuteczności polityki spójności będzie miał system ich wdrażania. Dotychczasowe założenia Komisji w tym zakresie wskazują na dążenie do znacznego uproszczenia systemu. Z ważniejszych elementów planowanej organizacji systemu wdrażania można wymienić:

  • utrzymanie dotychczasowego 7-letniego okresu programowania zarówno w odniesieniu do budżetu, jak i różnych polityk wspólnoty,

  • oparcie programowania na planach rozwoju, 

  • utrzymanie zasady partnerstwa, 

  • utrzymanie zasady dodatkowości (w odniesieniu do środków wspólnotowych), 

  • utrzymuje się zasadniczo dotychczasowe zasady funkcjonowania funduszu spójności

Nowe rozwiązania w systemie wdrażania mają na celu niwelowanie problemów związanych z absorbcją środków i obejmują:

  • przyjście strategicznego podejścia do programowania, 

  • dalszą decentralizację odpowiedzialności aż do szczebla władz lokalnych, 

  • wzmocnienie jakości i wyników poprzez zastosowanie klarownych i rygorystycznych mechanizmów monitorowania, 

  • uproszczenie mechanizmu zarządzania oraz zagwarantowanie dobrego zarządzania finansami,

  • wprowadzenie zasady proporcjonalności, której podstawą będzie wielkość programu i udział środków Unii Europejskiej,

  • wprowadzenie zasady jeden program - jeden fundusz, 

  • koszty kwalifikowane będą ustalane w oparciu o przepisy krajowe państw członkowskich.

Rada Europejska nie uzgodniła i nie przyjęła dotychczas[11] zasad i kierunków nowej perspektywy funduszowej 2007-2013. Brak jasno i ostatecznie sprecyzowanych określonych zasad powoduje, iż państwa członkowskie nie mogą ostatecznie zakończyć prac nad programowaniem środków i przygotowaniem systemu instytucjonalnego niezbędnego do ich wdrażania.

Polska po raz pierwszy całościowo uczestniczy w pracach na temat reformy polityki spójności i dyskusji nad ostatecznym kształtem rozporządzeń wspólnotowych, w ramach których będzie ona wdrażana, a równocześnie konstruuje NPR na lata 2007-2013.

Jaka przyszłość - rekomendacje

  • Korzystny jest zaproponowany przez Komisję Europejską projekt zasadniczej przebudowy instrumentów zorientowanych na otoczenie zewnętrzne Unii Europejskiej w latach 2007-2013. Największe środki przewiduje się dla państw kandydackich. W regulacji dotyczącej instrumentów pomocy przedakcesyjnej proponuje się zastąpienie kilku różnych instrumentów jednym podejmującym problem pomocy przedakcesyjnej całościowo.

  • Przygotowane propozycje zasad i instrumentów polityki spójności w dużym stopniu odpowiadają potrzebom polskich regionów zwłaszcza o niskim poziomie rozwoju społeczno-ekonomicznego, do których zaliczane są województwa podkarpackie i lubelskie.

  • W kontekście prowadzenia aktywnej polityki regionalnej pozytywnie należy ocenić propozycję utrzymania Funduszu Spójności jako podstawowego instrumentu polityki spójności, a zwłaszcza przyjęcie jako podstawy alokacji poziomu PKB poniżej 90% średniej UE oraz pułapu niezbędnego współfinansowania beneficjentów na niskim poziomie, wynoszącym 15% ogólnych kosztów projektu. Wzmocnieniem skuteczności oddziaływania Funduszu Spójności na gospodarkę regionu będzie wprowadzenie propozycji rozszerzenia zasady n + 2 obowiązującej w obecnym okresie programowania tylko w odniesieniu do funduszy strukturalnych[12].

  • Z punktu widzenia korzyści polityczno-gospodarczych zarówno dla UE, jak i Polski wszechstronnego i poważnego rozważenia wymaga propozycja wpisania Ukrainy na listę krajów kandydackich do przyjęcia w struktury wspólnoty do roku 2013. Jednakże jak się wydaje zbyt słaba jest dynamika działań w tym zakresie ze strony samej Ukrainy. Według założeń władz centralnych Ukrainy projekt państwowej strategii rozwoju regionalnego będzie opracowany z obowiązującym horyzontem czasowym do 2015 roku.

  • Szczególne znaczenie ma rozwijanie współpracy transgranicznej wzdłuż zewnętrznych granic Wspólnoty, a w szczególności z Ukrainą. Konieczne jest uruchomienie bardzo mocnego programowo i finansowo specjalnego instrumentu opartego o zasady np. Interreg w którym w całym zakresie działania koncentrowałby się na poziomie regionów przygranicznych, a beneficjentem bezpośrednim byłyby regiony ukraińskie.

  • Dla Polski największe znaczenie ma regulacja prawna dotycząca Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, uwzględniającego możliwości finansowania współpracy transgranicznej na zewnętrznych granicach UE (w tym z Ukrainą). Zaproponowano znaczące zwiększenie skali środków dostępnych na te działania oraz finansowanie wspólnych projektów transgranicznych.

  • Według propozycji przygotowanych przez Komisję Europejską wzmocnienie współpracy przygranicznej dotyczyłoby wszystkich jednostek (regionów) definiowanych na poziomie NUTS III, a położonych zarówno na zewnętrznych jak i wewnętrznych granicach UE. Celem tej współpracy ma być promowanie rozwiązań z zakresu wspólnych problemów podejmowanych przez władze sąsiadujących ze sobą regionów związanych np. z rozwojem miast, wsi, gospodarki lokalnej, współpracy małych i średnich przedsiębiorstw. Dla realizacji tego celu Komisja planuje powołanie nowego instrumentu prawnego - EUROPEJSKIE GRUPY WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ. Pozwoli to państwom członkowskim, władzom regionalnym i lokalnym zajmować się zarówno w ramach programów wspólnotowych jak i poza ich obrębem problemami natury prawnej i administracyjnej stwarzającymi często wiele komplikacji przy kierowaniu programami i projektami ponadgranicznymi.

Bogdan Kawałko


1) Znalazło to wyraz we wprowadzeniu do Traktatu Tytułu V "Spójność ekonomiczna i społeczna", mówiącym o konieczności zlikwidowania dysproporcji i zacofania rozwoju niektórych regionów i o środkach realizacji tego celu.
2) Por. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1164/94 z 16.05.1994r., OJL 130/94.
3) Hykawy R., Ronkowski P., Perspektywy polityki Spójności UE w kontekście procesu rozszerzenia.
4) Hykawy R., Ronkowski P. Perspektywy...s.59-60.
5) Second Raport on Economic and Social Cohesion, KE, 2001r.
6) Jahus H. Reforma polityki spójności w latach 2007-2013 - wstępna analiza implikacji dla systemu wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. Wspólnoty Europejskie nr 7/8. IKiCHZ, Warszawa 2005r.
7) Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs. Community Strategic Guidelines for Cohesion 2007-2013, Commision of the European Communities, Brussels 5.7.2005 SEC (2005) 904 oraz Community Strategic Guidelines for Rural Developement (programming period 2007-2013), Commision of the European Communities, Brussels, 5.7.2005, SEC (2005) 914.
8) Szlachta J. Strategiczne problemy programowania rozwoju społeczno-gospodarczego w polsce na lata 2007-2013, Wspólnoty Europejskie Nr 7/8 IKiCHZ, Warszawa 2005r.
9) Strategia lizbońska przyjęta na szczycie UE w marcu 2000 r. uzupełniona na szczycie UE w Göteborgu w 2001r. zakłada przekształcenie Unii Europejskiej w najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata w ciągu 10 lat. Podstawą ma być gospodarka oparta na wiedzy.
10) Wg projektu Komisji współpraca przygraniczna dotyczyłaby wszystkich regionów na poziomie NUTS III, położonych na granicach wewnętrznych i zewnętrznych (także Ukrainy)
11) Zgromadzenie Rady Europejskiej w czerwcu 2005 r. zakończyło się fiaskiem, co przesądziło o przesunięcie terminu zakończenia negocjacji co najmniej o pół roku. Jest to sytuacja niekorzystna z punktu przygotowania dokumentów prognozujących środki strukturalne na lata 2007-2013.
12) Zasada ta (n + 2) zezwala na wykorzystanie środków zaprogramowanych w roku n (zobowiązań w roku n) najpóźniej do końca roku n + 2

 

Wydawca - Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu, ul.Akademicka 4, tel.63-82-630.
Redakcja - Małgorzata Bzówka (redaktor naczelny),
stali współpracownicy - Joanna Giruć, Katarzyna Kimak, Bogdan Kawałko, Mieczysław Kowerski, 
Anna Krupa, Władysław Molas, Zofia Kiełbińska-Ryń.