ISSN 1505-6058

NR 20 PAŹDZIERNIK 2003 R.

CENA 1 ZŁ

 


  

Konferencje

Członkostwo Polski w UE
a współpraca gospodarcza
z Białorusią i Ukrainą

Perspektywa bliskiego członkostwa Polski w Unii Europejskiej rodzi obawy, zarówno w Polsce, jak i u wschodnich sąsiadów, przed jego negatywnymi skutkami dla wzajemnej współpracy. Obawy są wyrażane zwłaszcza w regionach przygranicznych, będących największymi beneficjentami tej współpracy.

W moim wystąpieniu spróbuję przekonać Państwa, że obawy takie są wyolbrzymiane i przesadzone. Bliższa analiza sytuacji wskazuje bowiem, że zmiany warunków współpracy gospodarczej, które będą wynikały z przyjęcia przez Polskę unijnych rozwiązań prawnych oraz włączenia polskich podmiotów gospodarczych do jednolitego rynku europejskiego, nie muszą spowodować ograniczenia współpracy ze wschodnimi sąsiadami. Przeciwnie, w perspektywie kilku lat mogą doprowadzić do wyraźnego zdynamizowania tych kontaktów. Oczywiście, negatywnego scenariusza nie można wykluczyć. Akcesja Polski do Unii Europejskiej stwarza jedynie szanse przyspieszenia rozwoju gospodarczego kraju, a także pojawienia się nowych impulsów dla kontaktów gospodarczych z partnerami wschodnimi. To, jak te szanse zostaną wykorzystane, będzie zależało w dużej mierze od decyzji pojedynczych osób, podmiotów gospodarczych, polityki ekonomicznej Polski i jej partnerów, stanu koniunktury gospodarczej i wielu innych czynników.

Przystępując do Unii, Polska przyjmie dorobek prawny zapewniający swobodny przepływ towarów, kapitału, osób oraz swobodę świadczenia usług na obszarze całego ugrupowania. Polska stanie się częścią obszaru gospodarczego, opartego na jednolitych lub zbliżonych rozwiązaniach prawnych UE. Konsekwencją tego będą pewne zmiany warunków działania nie tylko dla polskich podmiotów gospodarczych, ale też dla podmiotów zagranicznych współpracujących z polskimi. Zauważmy przy tym, że członkostwo Polski w UE wpłynie przede wszystkim na warunki importu do Polski, które będą określone w przyszłości przez jednolite rozwiązania prawne Unii. Natomiast warunki eksportu z Polski będą kształtowane, podobnie jak i obecnie, z jednej strony przez konkurencyjność polskich towarów, a z drugiej – przez przepisy i politykę gospodarczą państw – odbiorców polskich towarów i usług.

Skutki wejścia Polski do Unii Europejskiej dla stosunków gospodarczych z partnerami ze Wschodu można rozpatrzyć przez pryzmat następujących nowych warunków działania gospodarki, jakie Polska przyjmie:

  • zmiana funkcji granicy wschodniej i wprowadzenie wiz,

  • wspólna taryfa celna UE i unijny system preferencji celnych,

  • inne instrumenty wspólnej polityki handlowej UE,

  • wymogi techniczne jednolitego rynku europejskiego,

  • wsparcie finansowe UE dla Polski,

  • inne czynniki.

Wschodnia granica Polski stanie się granicą całej Unii. Przez granicę polsko-ukraińską i polsko-białoruską będą napływać ze wschodu towary i osoby do całej Unii. Tu zostanie przeniesiona kontrola ruchu osobowego i towarowego z i do Unii w kierunku wschodnim. Nie ulega wątpliwości, że kontrola towarów stanie się dokładniejsza, a granica szczelniejsza. Wzmocnienie kontroli stwarza pewne ryzyko osłabienia kontaktów. Wiele będzie zależało jednak od tego, jak skuteczna i efektywna w działaniu będzie administracja celna po obu stronach granicy. Przystąpienie Polski do Unii wymusi poprawę jakości działania służb granicznych i modernizację przejść granicznych: granica wschodnia Unii będzie musiała funkcjonować nie gorzej od granicy francuskiej czy włoskiej. Usprawnienie odpraw ułatwi pomoc finansowa, jaką Polska już otrzymuje na ten cel i uzyska w zwiększonej wysokości po rozszerzeniu Unii. Fakt, że polska granica wschodnia stanie się wschodnią granicą całej Unii oznacza bowiem, iż modernizacja tej granicy i zapewnienie sprawności odpraw towarowych i osobowych będzie nie tylko problemem Polski, ale i całej Unii. Zwiększa to nadzieje na wsparcie finansowe ze strony Unii również w przyszłości.

Aby odprawy odbywały się szybko i naprawdę bez zakłóceń, a jednocześnie rzetelnie, niewątpliwie potrzebne są działanie modernizacyjne także po stronie naszych partnerów. Korzyści tego odczują obie strony bardzo szybko: w postaci zmniejszenia nierzadko kilometrowych kolejek i wielogodzinnych odpraw, a tym samym również obniżenia kosztów odpraw i całego transportu.

W sytuacji, gdy znikną punkty odpraw celnych na zachodniej granicy Polski, ruch tranzytowy do Białorusi i Ukrainy (także do Rosji i innych krajów na Wschodzie) powinien przechodzić głównie przez Polskę (jakkolwiek będą się o ten ruch starały także Słowacja i Węgry). Obsługa tego tranzytu to szansa rozwoju małej przedsiębiorczości, głównie w Polsce, ale i po drugiej stronie granicy. Do tego konieczna jest jednak rozbudowa infrastruktury granicznej i lepsza jakość obsługi celnej.

Między Polską a krajami Europy Wschodniej wprowadzone zostaną wizy. Stwarza to ryzyko ograniczenia ruchu osobowego, trudniejsze kontakty międzyludzkie i obawy o ograniczenie powiązań gospodarczych.

Ewentualne ograniczenie ruchu osobowego na granicy wschodniej – w wyniku wprowadzenia wiz – miałoby niewątpliwie poważne negatywne skutki dla wzajemnych kontaktów gospodarczych. Ucierpiałyby zwłaszcza regiony przygraniczne, które w największym stopniu korzystają z bezpośrednich zakupów dokonywanych przez obywateli Ukrainy i Białorusi w Polsce. Polskie szacunki wskazują, że wartość towarów zakupionych w Polsce przez Ukraińców stanowiła w drugiej połowie lat 90. ok. 30-40% wartości oficjalnie rejestrowanego eksportu z Polski na Ukrainę (brak jest takich danych dla Białorusi).1 Gdybyśmy odnieśli te dwie wielkości: handel rejestrowany i nierejestrowany do regionów przygranicznych, uzyskana proporcja byłaby jeszcze większa. Wielkości te potwierdzają tezę o ogromnym znaczeniu ekonomicznym wymiany przygranicznej. Ograniczenie tej wymiany spowodowałoby spadek produkcji będącej przedmiotem tej wymiany, nierzadko wyspecjalizowanej na rynki wschodnie, i towarzyszący jej spadek zatrudnienia oraz dochodów.

Na ile zagrożenia związane z wprowadzeniem wiz są realne?

Wydaje się, że cena wiz nie powinna stać się utrudnieniem. W relacjach z Ukrainą już uzgodniono, że Polska nie wprowadzi opłat za wizy, a Ukraina nie wprowadzi wiz. Z Białorusią taki system nie jest – jak na razie - przewidywany, ale i tu można wyobrazić sobie rozwiązania, które nie stworzą bariery finansowej. W przypadku obu krajów pozostają problemy techniczno-organizacyjne. Istotną barierą może bowiem okazać się faktyczna dostępność wizy, w tym odległość, którą trzeba będzie pokonać dla uzyskania tego dokumentu, a także „przepustowość” granicy. Pilnie potrzebne jest więc zwiększenie ilości polskich placówek wydających wizy, jak też zwiększenie ilości zatrudnionego personelu w celu sprostania temu nowemu wyzwaniu. Bez tego rzeczywiście mogą powstać utrudnienia w swobodnym przekraczaniu granicy.

Dodatkowe środki finansowe, jakie Polska otrzymała od Unii na szczycie
w Kopenhadze w grudniu 2002 r., przeznaczone na „uszczelnienie granicy”, powinny ułatwić rozbudowę i modernizację przejść granicznych oraz usprawnienie kontroli ruchu osobowego.

Czynnikiem wspomagającym podtrzymywanie dotychczasowych kontaktów byłyby rozwiązania umożliwiające – mimo obowiązywania prawodawstwa Schengen – bezwizowy lokalny ruch przygraniczny. Polska powinna zabiegać o ich jak najszybsze ustanowienie. We wrześniu 2002 r. Komisja przedstawiła propozycje, które zdają się stanowić dobrą podstawę do wprowadzenia tego rodzaju rozwiązania.

Dostrzegając wszystkie obawy związane z możliwymi negatywnymi skutkami wprowadzenia wiz, należy zauważyć także ich pozytywny aspekt. Dokładniejsza kontrola ruchu osobowego na wschodniej granicy to także szansa na zwiększenie bezpieczeństwa Polski poprzez ograniczenie przemytu i nielegalnej imigracji, skuteczniejsze zwalczanie przestępczości, zmniejszenie szarej strefy w handlu, a tym samym poprawę konkurencyjności polskich podmiotów gospodarczych działających legalnie, wzrost budżetowych itp. Każde państwo ma nie tylko prawo, ale i obowiązek skutecznej realizacji takich celów.

Polska przyjmie wspólną taryfę celną UE, w wyniku czego stawki celne na ogromną większość towarów będących przedmiotem handlu między Polską a Ukrainą oraz Polską a Białorusią ulegną obniżeniu. Redukcja ceł obejmie praktycznie wszystkie artykuły nierolnicze, a także część rolnych. Średnie obciążenie celne (na poziomie stawek klauzuli największego uprzywilejowania) w imporcie z Ukrainy zmniejszy się z 4,3% do 0,7%,
a w imporcie z wszystkich krajów WNP bez Rosji z 4,8% do 1,1%.2 Będzie to zachętą do większego importu i impulsem do większej wymiany towarowej.

Polska wprowadzi też unijny system preferencji celnych GSP, obejmujący m.in. kraje WNP. Tym samym na część towarów stawki celne ulegną jeszcze większej obniżce, niżby to wynikało z przyjęcia unijnej taryfy celnej, co może mieć pozytywny wpływ na dalszy rozwój polskiego importu zza wschodniej granicy.

Polskę będą też obowiązywać pozostałe wspólnotowe instrumenty polityki handlowej, w tym przepisy dotyczące ochrony przed nadmiernym i nieuczciwym importem, takie jak przepisy antydumpingowe i antysubsydyjne. Jednocześnie administrowanie tymi środkami będzie w gestii Komisji Europejskiej. Stwarza to prawdopodobieństwo skuteczniejszego egzekwowania tych przepisów przez Komisję, a tym samym możliwość szerszego niż obecnie stosowania środków ochrony przed importem spoza UE, w tym także z Ukrainy i Białorusi. Należy jednak pamiętać, że zgodnie z przepisami międzynarodowymi prawo do stosowania takich środków mają wszystkie kraje, także nasi partnerzy, jeśli tylko zaistnieją określone okoliczności. Okoliczności te muszą być potwierdzone w odpowiednich postępowaniach wyjaśniających. Zastrzeżenia mogą powstać dopiero wtedy, gdyby Komisja chciała nadużywać tych przepisów i zastosowała je w niewłaściwy sposób (np. do wprowadzenia środków antydumpingowych bez wykazania, że rzeczywiście zaistniał dumping, który spowodował szkodę lub groźbę szkody miejscowych producentów).

Członkostwo w UE będzie oznaczało też, że znikną bariery techniczne w handlu między Polską a pozostałymi krajami UE, w tym zwłaszcza konieczność uzyskiwania odrębnych certyfikatów dla produktów sprzedawanych na rynku polskim i na rynku unijnym. Te nowe rozwiązania są postrzegane przez partnerów ze Wschodu jako jedno z najistotniejszych zagrożeń dla współpracy z Polską. Rzeczywiście, aby utrzymać się na polskim rynku, wschodni dostawcy niektórych towarów (omawiane tu przepisy nie dotyczą wszystkich towarów) będą musieli dostosować się do nowych wymogów i np. zamiast obecnie obowiązującego certyfikatu bezpieczeństwa towaru B uzyskać prawo do nadawania towarom znaku CE. Niekiedy może to wymagać wprowadzenia nowych technologii produkcji i pociągnąć za sobą dodatkowe koszty. Włączenie Polski do unijnego systemu certyfikacji i zgodności towarów jest jednak równocześnie ogromną szansą dla eksporterów z Ukrainy i Białorusi. Dostarczając towar na rynek polski będą mogli – już bez dodatkowych procedur, dokumentów i kosztów - oferować swój towar do sprzedaży na całym rynku powiększonej Unii. Będzie to – łącznie z pozostałymi krajami Europejskiego Obszaru Gospodarczego (bo na całym tym obszarze obowiązują jednolite reguły działania) – rynek prawie pół miliarda potencjalnych nabywców towarów! W tych warunkach jednorazowo poniesione koszty mogą szybko się zwrócić, a producenci ukraińscy i białoruscy uzyskają łatwy dostęp do ogromnego rynku zbytu.

Ponadto, jeśli np. firma ukraińska już eksportuje nie tylko do Polski, ale także
na rynek węgierski, słowacki czy czeski, to odpadnie też koszt uzyskiwania kilku różnych certyfikatów, obowiązujących obecnie w tych krajach. Tam gdzie są wymagane certyfikaty, będzie obowiązywał jeden dokument, akceptowany na całym obszarze powiększonej Unii.

Pamiętajmy też, że nie wszystkie towary dostarczane na rynek są objęte w Unii zharmonizowanymi wymogami technicznymi, sanitarnymi i weterynaryjnymi. Wymogi te dotyczą tylko grup towarów stwarzających największe zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, roślin i zwierząt. Oprócz nich jest duża grupa produktów, do których odnosi się zasada wzajemnego uznawania wymogów technicznych, a więc wymogów istniejących w poszczególnych krajach i nic tu się nie zmieni. Analiza struktury towarowej importu z Ukrainy i Białorusi wskazuje, że większość tych towarów jest objęta właśnie zasadą wzajemnego uznawania. Oczywiście, w przyszłości może się to zmienić.

Niepowtarzalną szansą zmniejszenia dystansu rozwojowego Polski, jak również partnerów wschodnich, do państw Unii Europejskiej są bezzwrotne środki Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, pochodzące z budżetu wspólnego UE. Wszystkie regiony w Polsce (województwa) są uprawnione do korzystania z tych środków, w tym zwłaszcza najbiedniejsze regiony wschodniej części kraju. Doświadczenie biedniejszych krajów i regionów obecnej Unii dobitnie wskazuje, że stały się one bogatsze, zyskały długofalowe lepsze perspektywy rozwojowe właśnie dzięki wsparciu finansowemu z budżetu wspólnego UE. Polskie regiony stoją przed podobną szansą rozwojową. A gdy one staną się bogatsze, to wzrośnie ich popyt, kierowany m.in. na towary zza wschodniej granicy. Tym samym zamożniejsze – dzięki akcesji do UE – polskie społeczeństwo, to także zamożniejsze regiony przygraniczne partnerów.

W Polsce przygotowana została strategia wykorzystania środków finansowych przyznanych przez UE (Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności) na wyrównywanie rozpiętości w poziomie rozwoju gospodarczo-społecznego kraju. W latach 2004-2006 do dwóch przygranicznych województw - lubelskiego i podkarpackiego - ma trafić po około 7% środków z programu rozwoju regionalnego, tj. po około 185 mln euro. Są to już sumy niemałe, a po roku 2006 (gdy zacznie obowiązywać nowy budżet Unii Europejskiej), wielkości te powinny poważnie się zwiększyć.

Należy jednak uczciwie przyznać, że wschodnie regiony Polski będą miały największe trudności w sprawnym uruchamianiu środków unijnych, m.in. ze względu na małe doświadczenia w tym względzie z jednej strony, a z drugiej – z uwagi na trudność sprostania formalno-finansowym warunkom korzystania z tych środków (skomplikowane procedury dotyczące składania wniosków o fundusze, ich monitorowania, rozliczania, wymóg współfinansowania unijnych środków itp.). Dlatego budowanie potencjału absorpcji środków europejskich w województwach przygranicznych jest podstawowym zadaniem polityki regionalnej w Polsce.

Po wejściu do UE Polska będzie dysponować ważnym instrumentem współpracy przygranicznej, jakim jest Inicjatywa Wspólnoty INTERREG. Fundusze z tego programu mogą być wykorzystywane na szeroko rozumianą aktywizację regionów przygranicznych, w tym na budowę lokalnych systemów infrastrukturalnych, ochronę środowiska przyrodniczego, wzrost produktywności rolnictwa i transgranicznego handlu produktami rolnymi, rozwój organizacji handlowych, przedsięwzięcia w zakresie energetyki, telekomunikacji, transportu itp. Jest to wielka szansa na rozszerzenie dotychczasowej współpracy przygranicznych regionów Polski i partnerów zza Bugu.

Jednakże, podobnie jak i w innych kwestiach, faktyczne efekty podejmowanych działań będą zależeć od tego, jak i w jakim stopniu środki finansowe zostaną wykorzystane.

W przyszłości, znaczenie środków finansowych przeznaczanych z budżetu UE można będzie zwiększyć poprzez lepszą koordynację i synergię programu INTERREG i programu TACIS CBC. Będąc w Unii, Polska może też zaproponować wprowadzenie nowych instrumentów służących rozwojowi współpracy, jak też lepsze wykorzystanie obecnych środków. Pozytywnym krokiem byłoby na przykład uproszczenie procedur decyzyjnych i wykonawczych. Jako duży kraj, dysponujący znaczną liczbą głosów w instytucji decyzyjnej, jaką jest rada Unii Europejskiej, Polska będzie miała możliwość znacznego wpływu na decyzje podejmowane przez Unię, w tym dotyczące wielkości i podziału środków finansowych. Jest to o tyle ważne, że - jak już wspomniano - po roku 2006 środki finansowe Unii na rozwój strukturalny biedniejszych obszarów będą najprawdopodobniej znacznie większe niż obecnie.

Ważnym zadaniem Polski winno być dopisanie do unijnej listy sieci transeuropejskich TEN powiązania Warszawa-Lublin-Zamość-Hrebenne oraz przedłużenie tych sieci na obszar Ukrainy. Aktualnie sieć TINA obejmuje tylko jeden korytarz komunikacyjny dochodzący do granicy polsko-ukraińskiej w Przemyślu-Medyce. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej będzie możliwe dodanie jednego-dwu korytarzy transportowych w Polsce do listy transeuropejskich sieci infrastrukturalnych. Wymieniony korytarz transportowy łączy Lubelszczyznę z resztą kraju, ale także pozwala na rozwinięcie ważnej osi komunikacyjnej przebiegającej z Polski do Lwowa i Odessy. Nadanie tym dwu korytarzom transportowym na Ukrainie rangi transeuropejskiej umożliwiłoby finansowanie różnych wstępnych prac oraz stopniowe zwiększanie ich rangi.

Mówiąc o nowych warunkach współpracy wynikających z poszerzenia Unii Europejskiej, nie można zapominać, że ogromne znaczenie dla wzajemnej współpracy będzie mieć też dynamika przemian gospodarczych u wschodnich sąsiadów. Stopniowe wyrównywanie cen, w następstwie postępującego rozwoju gospodarczego Ukrainy i Białorusi, w naturalny sposób będzie sprzyjać ograniczeniu przemytu, wzrostowi popytu i pojawieniu się możliwości trwalszej współpracy produkcyjno-kapitałowej.

Zauważmy też, że niepoślednią rolę w rozwoju omawianych tu powiązań gospodarczych odgrywają i będą odgrywać podmioty bezpośrednio realizujące te powiązania, a więc przedsiębiorstwa działające w regionach przygranicznych. To od ich kondycji, wielkości wypracowanego zysku, innowacyjności, elastyczności działania i umiejętności ciągłego dostosowywania się do zachodzących zmian, najbardziej zależy w ostatecznym rachunku jakość życia obywateli i sytuacja gospodarcza, także w regionach przygranicznych. Jest jednak oczywiste, że podmioty gospodarcze będą tym lepiej współpracowały, im lepsze będą mieć instytucjonalne warunki działania.

Dlatego władze przygranicznych województw Polski, Ukrainy i Białorusi powinny wzmocnić strategiczne działania, które wspomogłyby szanse wynikające z rozwoju wzajemnego handlu po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Jedną z form takiego wsparcia mogłoby być utworzenie w regionie instytucjonalnych struktur oraz profesjonalnych agencji, centrów handlowych, cyklicznych międzynarodowych imprez promocyjnych, targowych, konferencyjno-seminaryjnych i innych.


Podsumowując, istotnym zagrożeniem dla przyszłości współpracy przygranicznej Polski z Ukrainą i Białorusią jest nie tyle przesunięcie granicy UE na wschód i groźba pojawienia się nowych barier dla wzajemnych kontaktów gospodarczych, co słaba infrastruktura techniczna i instytucjonalna tych kontaktów, relatywnie niski poziom rozwoju gospodarczego i zamożności partnerów, brak środków na nowe inwestycje i modernizację istniejącej produkcji, niska zdolność wszystkich partnerów do absorpcji unijnych funduszy pomocowych, itp. Członkostwo Polski w UE jest ogromną szansą złagodzenia tych problemów. Tym samym, stwarza ono również możliwości poprawy warunków współpracy gospodarczej Polski z najbliższymi sąsiadami ze Wschodu.


Prof. dr hab. Elżbieta Kawecka-
Wyrzykowska

Szkoła Główna Handlowa,
Instytut Koniunktur
i Cen Handlu Zagranicznego


Wydawca - Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu, ul.Akademicka 4, tel.63-82-630.

Redakcja - Małgorzata Bzówka (redaktor naczelny), Joanna Giruć, stali współpracownicy - Katarzyna Kimak,
Bogdan Kawałko, Władysław Molas, Adolf Wituch.