ISSN 1505-6058

NR 16 GRUDZIEŃ 2002 R.

CENA 1 ZŁ



  

Regionalne Centrum Informacji Europejskiej

POLSKA GRANICA WSCHODNIA ZEWNĘTRZNĄ GRANICĄ UNII EUROPEJSKIEJ - WYBRANE ASPEKTY BEZPIECZEŃSTWA

Granica państwa jako kategoria polityczna i historyczna dzieli w sposób bezwzględny obszary geograficzne, gospodarcze, szlaki komunikacyjne, związki etniczne, kulturowe, religijne i rodzinne. W procesie historycznym określanie suwerenności terytorialnej państwa w Europie Środkowej dokonywało się najczęściej w sposób burzliwy. Granice państw są zatem kategorią w jakimś sensie dolegliwą społecznie i gospodarczo.

„Ściana Wschodnia” rozumiana jako region położony wzdłuż granicy wschodniej i północnej RP jest tego dobrym przykładem. Zapóźnienie cywilizacyjne, niedostatki materialne, zaniedbanie infrastrukturalne, nie wykorzystany potencjał intelektualny, niski poziom rozwoju gospodarczego i duże problemy społeczne to między innymi wynik swoistych barier rozwojowych, zdeterminowanych funkcjonowaniem różnych systemów polityczno-społecznych.

Zmiany polityczne, jakie dokonały się w Europie po 1989 roku, ukształtowały nowy charakter polskiej granicy państwowej. Zachodnia i południowa granica Polski przestały pełnić dotychczasową rolę bariery pomiędzy sąsiednimi krajami. Spowodowało to wzrost ruchu granicznego, a także budowę i rozbudowę wielu przejść granicznych. Znacznie mniej intensywny był w tym czacie proces zagospodarowania granicy wschodniej. Pomimo ogromnego wzrostu ruchu granicznego z krajami wschodnimi.

Istniejący na wschodniej granicy stan przejść jest wysoce niewystarczający, tak pod względem ilościowym, jak i jakościowym. Warunki przekraczania granicy państwowej oraz warunki pracy służb granicznych są bardzo trudne. Sieć strażnic na tym odcinku ochraniających granicę jest także niewystarczająca.

Nowe granice NATO i Unii Europejskiej

Rozpoczęcie procesu akcesyjnego Polski ze strukturami euroatlantyckimi i europejskimi zapoczątkowało „przesuwanie” się granic tych struktur z granicy zachodniej na wschodnią. Granica ta staje się obecnie jedną z najważniejszych w Europie. Sam proces tego poszerzania ma bowiem nie tylko wymiar historyczny. W swoim znaczeniu gospodarczym, a także politycznym, stanowi on dla jednoczącej się Europy poważne wyzwanie. Mamy do czynienia bowiem z procesem scalania się Europy w jej historycznych i tradycyjnych granicach zarówno w wymiarze cywilizacyjnym i kulturowym. 

Od czasu rozpoczęcia procesu akcesyjnego z UE w 1997 roku, Polska dostosowuje standardy dotyczące jej granicy wschodniej do obowiązujących na innych granicach zewnętrznych Unii Europejskiej. Ramy prawne dla tego procesu stanowią akty europejskie, takie jak: „Partnerstwo dla członkostwa” i „Stanowisko Negocjacyjne Komisji Europejskiej”, oraz akty krajowe, „Stanowisko Negocjacyjne Rządu RP” oraz „Polska Strategia Zintegrowanego Zarządzania Granicą”. W tych dokumentach zawarte są dostateczne zapewnienia, zabezpieczenia przyjmowane przez UE, zasady dotyczące zwalczenia handlu narkotykami, ochrony przed nielegalną imigracją, wszelkiego rodzaju przestępczości itp. Granica ta nie może stać się przeszkodą dla demokratyzacji, gospodarki rynkowej, ochrony praw człowieka.
Istnieją uzasadnione przesłanki, aby przewidywać, że uczestnictwo Polski w strukturach euroatlantyckich i europejskich będzie oddziaływać pozytywnie na przemiany u wschodnich sąsiadów, w tym także przemiany w zakresie organizacji przestrzeni społeczno-gospodarczej i rozwoju regionalnego. Liczne kontakty i dotychczasowa współpraca z partnerami ukraińskimi wskazuje na pełne zrozumienie istoty tych problemów.

Infrastruktura techniczna przyszłej zewnętrznej granicy Unii Europejskiej

W 1990 roku na wschodniej granicy istniało pięć przejść granicznych, w tym dwa drogowe i trzy kolejowe. Obecnie funkcjonuje 16 drogowych i 15 kolejowych. Dla porównania warto podać, że przeciętna gęstość przejść granicznych na granicy polsko-niemieckiej wynosi 15 km.
W najbliższych latach należy się spodziewać istotnych zamian w tym zakresie, gdyż będzie prowadzona modernizacja zarówno istniejących przejść granicznych, jak i tworzenie kilku nowych możliwości przekroczenia granicy. 

Po zakończeniu prac modernizacyjnych na polsko-białoruskiej granicy wszystkie przejścia przeznaczone dla kontroli ruchu towarowego będą w pełni nowoczesne, tj: Kuźnica Białostocka – Bruzgi, Kukuryki – Kozłowiczy oraz z terminalem samochodowym w Koroszczynie na przejściu Bobrowniki – Berestowica. Na granicy polsko-ukraińskiej mają funkcjonować dwa nowoczesne przejścia graniczne przeznaczone do obsługi ruchu towarowego tj; Korczowa – Krakowiec i Dorohusk – Jagodin, a w niedalekiej przyszłości /po rozbudowie i modernizacji/ - przejście graniczne Hrebenne - Rawa Ruska (gm. Lubycza Królewska – d. woj. zamojskie)

Polsko-litewska granica jest najkrótszym odcinkiem naszej wschodniej granicy państwowej /103 km/. Obecne zagospodarowanie tego odcinka jest wystarczające – funkcjonują tu 2 duże przejścia graniczne, tj. Budzisko – Kalwaria i Ogrodniki – Łazdijaj. Z uwagi na równoczesne wejście do UE zarówno Polski i Litwy, nie zachodzi konieczność ich dalszej rozbudowy.

Granica polsko-rosyjska jest faktycznie granicą z Obwodem Kaliningradzkim. Przejścia na tym odcinku mają charakter lokalny i obsługują ruch regionalny. Dopiero po zakończeniu odbudowy drogi Elbląg – Grzechotki niezbędnym stanie się utworzenie przejścia granicznego do obsługi tranzytu towarowego/ planowana lokalizacja przejścia; Grzechotki – Marmonowo/. Równolegle z rozbudową i modernizacją przejść granicznych przygotowywane są układy komunikacyjne prowadzące do przejść granicznych oraz budowane oraz modernizowane są mosty graniczne.
Modernizacją objęte są również kolejowe przejścia graniczne, w tym trzy na granicy polsko-ukraińskiej i po dwa na granicy polsko-białoruskiej.

Środki kontroli i bezpieczeństwa 

Wschodnia granica Polski ma 1244 km. Najdłuższe są odcinki; polsko-ukraiński /ponad 500 km/ i polsko-białoruski /ponad 400 km. Granicy strzeże ok. 5 tys. strażników /prawie połowa całej formacji i Straży Granicznej/ w 76 strażnicach. W 2001 roku granicę przekroczyło 31 mln osób, w tym 25,5 mln cudzoziemców. W obie strony przekroczyło ją 9 mln samochodów.

Obecnie na wschodnim odcinku granicy występują, z różnym natężeniem, następujące rodzaje przestępczości:

  • nielegalna migracja do Polski obywateli państw Afryki i Azji, pragnących przedostać się do krajów Europy Zachodniej,

  • zorganizowana forma nielegalnej migracji, wzrost grupowych przekroczeń granicy państwowej wbrew przepisom z terytorium Ukrainy, Białorusi i Litwy, tak w przejściach granicznych, jak i na granicy „zielonej”,

  • napływ do Polski członków grup przestępczych, wywodzących się z krajów byłego Związku Radzieckiego i przenoszenie przez nich działalności przestępczej w rejon przejść granicznych oraz ważniejszych szlaków komunikacyjnych /rozboje, napady, haracze, zabójstwa itp./

  • przemyt samochodów pochodzących z kradzieży na terenie Europy Zachodniej i Polski, dokonywanych przez wyspecjalizowane międzynarodowe grupy przestępcze, a także samochodów zgłoszonych jako utracone, do krajów byłego Związku Radzieckiego.

  • Korumpowanie funkcjonariuszy polskich służb granicznych przez grupy przestępcze o międzynarodowym składzie. 

Z chwilą akcesji do Unii Europejskiej należy się spodziewać eliminacji dotychczasowych zagrożeń, ale też pojawienia się nowych form przestępczości, w tym zmiany charakteru nielegalnej migracji z tranzytowej przez Polskę do Europy Zachodniej, na docelową. Możliwy będzie (w związku wypowiedzeniem umów o ruchu bezwizowym) wzrost prób przekroczeń granicy Polski na podstawie sfałszowanych lub „podrobionych” dokumentów. Z analizy danych statystycznych wynika, że ilość przestępców granicznych w Polsce nie jest wielka, co świadczy o osiągnięciu dobrego poziomu szczelności granicy. Na przykład przez granicę na Bugu przenika do Europy kilkakrotnie mniej imigrantów niż przez południowe wybrzeże Hiszpanii czy Adriatyku we Włoszech. Korzystnie dla Polski wypada liczba nielegalnych imigrantów, zawróconych do Polski z Niemiec. Rocznie jest ich 2,5 tys., podczas gdy w przypadku Czech – 10 tys., a w Austrii – 17 tys. osób. Oczywiście przeanalizowania wymagają m.in. powody decyzji i motywuje w tym zakresie.

Ważnym zadaniem będzie dostosowanie do standardów wspólnotowych procedur kontroli ruchu granicznego na granicy zewnętrznej oraz zapewnienie swobodnego przemieszczania się osób i towarów na granicy wewnętrznej, zgodnie z postanowieniem Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. i Porozumieniem Wykonawczym do tego układu z dnia 19 czerwca 1990 r.

Realizacja tego zadania wymagać będzie między innymi uzupełnienia obsad etatowych jednostek organizacyjnych Straży Granicznej na wschodnich przejściach granicznych, uzupełnienia wyposażenia i sprzętu do przeprowadzenia kontroli ruchu granicznego zgodnie ze standardami wspólnotowymi oraz dobrej współpracy ze służbami celnymi.

Służba celna 

Skuteczność i sprawność działania służb celnych jest problemem o kluczowym znaczeniu. Źle strzeżona granica spowoduje wystąpienie zakłóceń w sprawności funkcjonowania jednolitego rynku, co oznaczałoby jednocześnie straty dla budżetu Unii, jak i dla Polski, która de facto w dużym zakresie może czerpać dochody z tego budżetu w formie wsparcia dla rolnictwa, transportu, rozwoju regionalnego. Jako przyszły kraj członkowski Polska będzie zobowiązana do przekazania do budżetu wspólnotowego wszystkich wpływów z opłat i podatków, jakie pobierze służba celna. Natomiast tylko 25% będzie nam zwracane na modernizację i obsługę krajowych służb celnych. Polska służba celna już zsynchronizowała swoje plany strategiczne oraz wszelkie posunięcia restrukturyzacyjne z potrzebami przyszłego członkostwa w Unii.

Podstawą określenia strategicznych celów jest wspólnotowy program działania dla cła pod nazwą Customs 2000 oraz dokument Komisji Europejskiej – „Strategia przedakcesyjna”, a także wyniki wszechstronnej analizy dystansu, jaki dzielił polskie służby celne od minimalnych standardów określanych we wspólnotowych ustaleniach. Przyjęto podstawową dla funkcjonowania współczesnego cła zasadę, że sprawna i skuteczna służba to taka, która sprzyja rozwojowi handlu a przez to wspiera rozwój gospodarczy i konkurencyjność gospodarki kraju lub regionu. Sposób kontroli celnej i jej metody z jednej strony nie powinny utrudniać legalnego przepływu towarów i osób, a z drugiej strony muszą w pełni gwarantować właściwy pobór należności, ochronę obywateli oraz zapobiegać i zwalczać graniczną przestępczość celną.
Zgodnie ze stanowiskiem negocjacyjnym, Polska nie występuje o okresy przejściowe związanie z kontrolą na przyszłej granicy wewnętrznej Unii Europejskiej. Wzrost natężenia granicznego ruchu towarowego i dominacja transportu drogowego stwarza potrzebę wdrażania takich metod pracy służby celnej, które zwiększać będą sprawność kontroli celnej bez szkody dla jej skuteczności. Jednym z rozwiązań w tym zakresie jest kontrola selektywna, w oparciu o metody analizy ryzyka.

Wyniki analiz wskazują, że efektywność kontroli prowadzonych tą metodą jest wyższa niż metodą kontroli wyrywkowych, polegających na przypadkowym skontrolowaniu firm, osoby, dokumentacji lub towaru. Ze względu na ograniczenia techniczne analiza ryzyka nie jest jeszcze w pełni wykorzystywana przy typowaniu kontroli, ale prace nad pełnym wdrażaniem tej metody są prowadzone. Sukcesywnie uzupełniane jest wyposażenie granicznych przejść towarowych w sprzęt służący kontroli celnej, w tym urządzenia prześwietlające. Polska służba celna, we współpracy z krajowymi i sąsiednimi służbami zagranicznymi, stawia sobie za cel skrócenie maksymalnego czasu oczekiwania na odprawę graniczną do dwóch godzin.

Inne służby kontrolne

Przyszłe członkostwo w Unii Europejskie wymaga także dostosowania zasad i standardów granicznej kontroli sanitarnej, fitosanitarnej i weterynaryjnej na przyszłej granicy zewnętrznej Unii do przepisów prawnych i praktyki kontrolnej państw członkowskich. Wszystkie te służby opracowały i realizują programy dostosowawcze w tym zakresie. Na przejściach drogowych i kolejowych realizowane bądź przygotowywane są znaczące inwestycje w tym zakresie.

Zasady planowania i przydziału zasobów finansowych na tworzenie infrastruktury granicznej

Realizacja zadań w zakresie tworzenia infrastruktury granicznej finansowana jest przede wszystkim z części budżetu, którymi zarządzają zainteresowane organy. Każdy z zainteresowanych samodzielnie określa zadania, na które przeznacza środki będące w jego dyspozycji, a także propozycje podziału tych środków. Rozbudowa i modernizacja już istniejących, oraz budowa nowych drogowych przejść granicznych jest prowadzona przez wojewodów. Dotychczasowe inwestycje finansowane są przede wszystkim z budżetów wojewodów, rezerwy celowej budżetu państwa i części budżetu państwa wydzielonego na finansowanie inwestycji wieloletnich oraz ze środków pomocowych Unii Europejskiej, które przeciętnie stanowią od 20 do25 % całości nakładów. Warto podkreślić, że wydatki wojewodów na inwestycje drogowych przejść granicznych pochłaniają dużą część niewystarczających budżetów wojewodów z województw tzw. „Ściany Wschodniej”. Jednakże nie można bagatelizować bardzo ważnego problemu budowania infrastruktury, która może być często jedyną siłą rozwoju regionu, a także szansą na rozwój gmin i obszarów przygranicznych.

Bogdan Kawałko 
Stefan Machowicz


Wydawca - Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu, ul.Akademicka 4, tel.63-82-630.
Redakcja - Małgorzata Bzówka (redaktor naczelny), stali współpracownicy - Joanna Giruć, Katarzyna Kimak, 
Anna Sacewicz, Bogdan Kawałko, Władysław Molas, Adolf Wituch.